Préavis

1. Bases légales

Loi vaudoise sur les communes du 28 février 1956 (LC) modifiée le 1^er juillet 2013 (RSV 175.11) [Art. 4 et 35]
Loi vaudoise sur l’exercice des droits politiques (LEDP) (RSV [Art. 107]
Loi vaudoise sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC) (RSV 173.72)
Art 14 du Règlement sur la comptabilité des communes (RCCom) (RSV
Art. 37 du Règlement-type pour les conseils communaux

2. Exposé du contenu

La notion

La Municipalité exerce son droit de proposition au moyen d’un préavis. Elle tend à provoquer une décision exécutoire du Conseil entrant dans les attributions de celui-ci. Le préavis doit être présenté par l’ensemble de la Municipalité,car les conseillers municipaux ne disposent pas d’un droit individuel de proposition au Conseil.

Tout investissement fait l’objet d’un préavis au conseil général ou communal indiquant son but,le montant du crédit,le mode de financement,la durée d’amortissement et les charges d’exploitation qu’il entraîne. L’article 4,chiffre 6 LC est réservé (art 14 RCCom.)

Les conditions de forme

Le préavis doit revêtir la forme écrite et doit être structuré. Selon le droit coutumier et la pratique en vigueur dans de nombreuses communes,il est généralement admis que le préavis de la Municipalité doit contenir au moins les éléments suivants :

un exposé des motifs contenant un bref historique du préavis,des commentaires sur les conclusions et le point de vue de la Municipalité
le cas échéant,la présentation de la proposition du Conseil (motion,postulat,projet de règlement ou de partie de règlement) sur laquelle se fonde le préavis,laquelle peut être résumée
le projet de décision,de règlement ou de partie de règlement proposé et,le cas échéant,le contre-projet de la Municipalité
des conclusions. Celles-ci doivent être rédigées de manière précise et inviter le Conseil à adopter ou à rejeter le projet de décision,de règlement ou de partie de règlement émanant du Conseil ou,en cas de contre-projet de la Municipalité,à adopter ce dernier et à rejeter le premier. Si le règlement du Conseil le prévoit,les conclusions peuvent inviter l’organe délibérant à décider le renvoi d’un projet à la Municipalité pour complément.

Les conditions de fond

Le préavis doit respecter certaines conditions de fond posées par plusieurs dispositions légales ou règlementaires.

(par exemple : art. 58 al. 2 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions : le préavis municipal prévoyant l’adoption d’un plan d’affectation doit contenir un résumé des oppositions et des observations ainsi que des propositions de réponses aux oppositions non retirées ; art. 14 du règlement sur la comptabilité des communes : le préavis relatif à un projet d’investissement renseigne le Conseil général ou communal sur le but de cet investissement,le montant du crédit,le mode de financement,la durée d’amortissement et les charges d’exploitation).

La Municipalité ne doit pas présenter de préavis au Conseil dans les domaines qui ne relèvent pas des attributions de ce dernier (par exemple : concession d’utilisation du domaine public,prix de l’eau,abonnement au téléréseau,pouvoir disciplinaire à l’encontre d’un collaborateur,etc.). Dans ces cas-là,une information est néanmoins nécessaire,elle peut se faire sous la forme d’une communication de la municipalité au conseil (Aide-mémoire des municipalités vaudoises,Etat de Vaud,juillet 2011,p. 16).

Les domaines de compétence du Conseil

D’une part,la Constitution vaudoise énonce de manière générale les compétences du Conseil communal et du Conseil général. D’autre part,la loi vaudoise sur les communes explicite ces compétences.

A) La Constitution vaudoise

L’article 146 de la Constitution vaudoise prévoit les compétences du Conseil communal et du Conseil général :1

Le conseil communal ou le conseil général :

a. édicte les règlements;

b. adopte l’arrêté d’imposition et le budget,et autorise les dépenses extraordinaires et les emprunts;

c. se prononce sur les collaborations intercommunales;

d. décide des projets d’acquisition et d’aliénation d’immeubles;

e. contrôle la gestion;

f. adopte les comptes.

B) La loi sur les communes

L’article 4 de la loi vaudoise sur les communes énumère les domaines de compétence du Conseil. Le Règlement du Conseil énumère aussi ces domaines de compétence. L’on peut se référer au Règlement-type du Conseil communal proposé par le Service des communes et du logement,à son article 17 en particulier (article 13 du Règlement-type pour les conseils généraux).

Le Conseil communal/général délibère sur :

1. le contrôle de la gestion ;

2. le projet de budget et les comptes ;

3. les propositions de dépenses extrabudgétaires;

4. le projet d’arrêté d’imposition ;

5. l’acquisition et l’aliénation d’immeubles,de droits réels immobiliers et d’actions ou parts de sociétés immobilières. L’article 44,chiffre 1,est réservé. Le conseil peut accorder à la municipalité l’autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en fixant une limite ;

6. la constitution de sociétés commerciales,d’associations et de fondations,ainsi que l’acquisition de participations dans les sociétés commerciales et l’adhésion à de telles entités. Pour de telles acquisitions ou adhésions,le conseil peut accorder à la municipalité une autorisation générale,le chiffre 6 s’appliquant par analogie. Une telle autorisation générale est exclue pour les sociétés et autres entités citées à l’article 3a ;

7. l’autorisation d’emprunter et les cautionnements,le conseil pouvant laisser dans les attributions de la municipalité le choix du moment ainsi que la détermination des modalités de l’emprunt ;

8. l’autorisation de plaider (sous réserve d’autorisations générales qui peuvent être accordées à la municipalité) ;

9. le statut des collaborateurs communaux et la base de leur rémunération ;

10. les placements (achats,ventes,remplois) de valeurs mobilières qui ne sont pas de la compétence de la municipalité en vertu de l’article 44,chiffre 2 ;

11. l’acceptation de legs et de donations (sauf s’ils ne sont affectés d’aucune condition ou charge),ainsi que l’acceptation de successions,lesquelles doivent au préalable avoir été soumises au bénéfice d’inventaire. Pour de telles acceptations,le conseil peut accorder à la municipalité une autorisation générale,le chiffre 6 s’appliquant par analogie ;

12. les reconstructions d’immeubles et les constructions nouvelles,ainsi que la démolition de bâtiments ;

13. l’adoption des règlements,sous réserve de ceux que le conseil a laissés dans la compétence de la municipalité.

Les éléments d’un préavis

Un préavis est rédigé en deux parties selon l’article 35,al. 2,LC) :

l’exposé des motifs décrit les constats et intentions de la Municipalité (corps du préavis) ;
le dispositif comporte les décisions sur lesquelles le Conseil doit se prononcer (conclusions du préavis). La décision du Conseil porte exclusivement sur cette seconde partie,raison pour laquelle les conclusions doivent être rédigées avec précision et ne relever que du domaine de compétence du Conseil ;

Le processus d’un préavis

Le préavis préparé par la Municipalité est soumis au Conseil communal ou au Conseil général.
Une commission ad hoc examine le préavis.
Elle établit un rapport à l’intention des membres du Conseil communal/général
Le Conseil communal/général peut soit accepter les conclusions du préavis soit les refuser soit encore les amender,c’est-à-dire les modifier. En revanche,l’exposé des motifs ne peut pas être modifié. En effet,son but est uniquement de présenter la situation aux Conseillers communaux/généraux.

Pour sa part,la Municipalité peut :

déposer un préavis selon une procédure d’urgence qui voit une commission nommée immédiatement et rapporter lors de la même séance
retirer son préavis tant que le conseil ne l’a pas adopté définitivement (art. 35,al. 5 LC) ;
- proposer des amendements ou des sous-amendements à son préavis (art. 35a,litt. c,LC)
- reporter le vote sur un préavis à la séance suivante,un deuxième report devant faire l’objet d’une décision du Conseil.

Un préavis est rédigé en deux parties : la première,l’exposé des motifs,décrit les constats et intentions de la Municipalité (corps du préavis),la seconde,le dispositif,comporte les décisions sur lesquelles le Conseil doit se prononcer (conclusions du préavis). La décision du Conseil porte exclusivement sur cette seconde partie,raison pour laquelle les conclusions doivent être rédigées avec précision et ne relever que du domaine de compétence du Conseil.

Les préavis de la municipalité doivent respecter certaines conditions de fond. Plusieurs dispositions légales ou réglementaires posent des exigences précises à cet égard. Ainsi,l’article 58 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions indique que le préavis municipal prévoyant l’adoption d’un plan d’affectation doit contenir un résumé des oppositions et des observations ainsi que des propositions de réponses aux oppositions non retirées,alors que l’article 14 du règlement du 14 décembre 1979 sur la comptabilité des communes prescrit que le préavis relatif à un projet d’investissement renseigne le conseil général ou communal sur le but de cet investissement,le montant du crédit,le mode de financement,la durée d’amortissement et les charges d’exploitation.

De jurisprudence longue et constante,le Conseil d’Etat a fait valoir qu’un préavis municipal n’est pas conforme à l’article 35 LC s’il est trop sommaire pour que le conseil général ou communal auquel il est destiné puisse se prononcer en connaissance de cause,étant dès lors entaché d’un défaut manifeste de renseignement sur des éléments essentiels du problème soumis au vote (Décision du Conseil d’Etat du 29 octobre 1975,R9 2402/75 ; décision du Conseil d’Etat du 9 juillet 1980,R9 189/79 ; décision du Conseil du 4 octobre 1982,R9 371/82 ; jurisprudence confirmée récemment dans la décision du Conseil d’Etat du 3 février 2010,R9 71/2009).

Déposé au Conseil communal ou général,le préavis est soumis à l’examen d’une commission. La commission peut proposer :

d’accepter le préavis
de le refuser
ou d’en amender les conclusions.

Le Conseil prend connaissance du rapport établi par la commission et décide :

d’accepter les conclusions du préavis municipal
de les refuser
ou de les modifier en acceptant un ou plusieurs amendements. En revanche,l’exposé des motifs ne peut pas être amendé.

En fonction des situations se présentant à elle,la Municipalité peut :

déposer un préavis selon une procédure d’urgence qui voit une commission nommée immédiatement et rapporter lors de la même séance (art. 35 LC);
retirer son préavis tant que le conseil ne l’a pas adopté définitivement (art. 35 al. 5 LC applicable par analogie) ;
reporter le vote sur un préavis à la séance suivante,un deuxième report devant faire l’objet d’une décision du Conseil.

En réponse à un postulat pris en considération par le Conseil,la Municipalité est tenue de déposer un rapport dont la conclusion est de prendre acte du rapport. La Municipalité n’est pas liée juridiquement par la décision du Conseil de refuser ou d’accepter les conclusions de son préavis.

En réponse à une motion prise en considération par le Conseil,la Municipalité est tenue de déposer une étude ou un projet de décision sous forme de préavis allant dans le sens de la motion ou alors de déposer un contre-projet. Il en va de même pour les projets de règlement ou de partie de règlement.

En effet,dans le cadre de son droit d’initiative,la municipalité peut présenter un contre-projet (art. 30 LC). En présence d’un contre-projet de la municipalité,la discussion est d’abord ouverte sur le projet,puis ensuite sur le contre-projet. Une fois la discussion close,le projet est soumis au vote,puis le contre-projet. En cas de double acceptation,le projet et le contre-projet sont opposés. Les conseillers expriment leur préférence. La proposition qui obtient le plus de voix l’emporte. En cas de double refus,le projet et le contre-projet sont rejetés.

Hormis les exceptions prévues par l’article 107 de la loi sur l’exercice des droits politiques,les décisions prises par le Conseil communal sur la base d’un préavis ouvrent un droit au référendum facultatif. Ils peuvent également faire l’objet d’une requête auprès de la Cour constitutionnelle. Les règlements communaux,sauf le règlement du Conseil communal,sont soumis à autorisation préalable du canton.

Le Conseil communal ne peut pas déposer lui-même de préavis. Les seules décisions qu’il prend de sa propre initiative sans en référer à la Municipalité concernent les jetons et indemnités de ses membres pour la nouvelle législature ainsi que l’organisation du tournus des présidences et de la composition des commissions et du bureau (art. 16 al. 2 et al. 3 LC)

3. Infos supplémentaires

Cours AVSM juin 2015 : présentation préfets